我國倡導(dǎo)和推進(jìn)工程總承包市場模式至今已有三十多年時間。江蘇省作為建筑大省和強(qiáng)省，省委省政府也十分重視工程總承包模式的快速推行。2016年5月，住建部發(fā)出（2016）93號文，2017年省政府發(fā)出151號文，明確提出了推行工程總承包模式的規(guī)定，為此省住建廳確定了109家工程總承包試點(diǎn)單位和3 1個工程總承包試點(diǎn)工程項(xiàng)目。江蘇省宿遷市被確定為工程總承包試點(diǎn)城市，表明江蘇省推行工程總承包的決心和力度。

為了了解江蘇省工程總承包推行的實(shí)際情況，省建協(xié)組織了關(guān)于工程總承包推行情況的調(diào)研小組，深入基層一線實(shí)地調(diào)研。

本次調(diào)研對調(diào)查樣本進(jìn)行認(rèn)真的選取。

從地區(qū)角度，調(diào)研組從南往北，分別選取了蘇南的南京市，蘇中的泰州市，蘇北的徐州市。

從市場主體角度，調(diào)研組分別抽取了工程總承包特級、一級資質(zhì)和部分專業(yè)分包一級資質(zhì)企業(yè)。

從行業(yè)角度，調(diào)研組主要側(cè)重抽取了房建為主的企業(yè)，少量公路、市政為主的企業(yè)，另有2家設(shè)計(jì)院。

從地區(qū)、行業(yè)、資質(zhì)看，本次選取的樣本具有房建領(lǐng)域的代表性，基本能反映一線企業(yè)開展工程總承包的真實(shí)情況。

本次調(diào)研采取召開座談會和問卷調(diào)查兩種方法。三個市五場座談會，共計(jì)有42個企業(yè)參加，其中具有特級資質(zhì)的企業(yè)9家。本省十一個設(shè)區(qū)市共收回調(diào)查問卷113份，其中特級企業(yè)35家。

調(diào)研組深入基層認(rèn)真聽取來自一線企業(yè)反映的情況。調(diào)研組長和組內(nèi)專家與基層負(fù)責(zé)人進(jìn)行了有針對性的交流和互動，同時對113份問卷計(jì)13200項(xiàng)選擇回答作了歸納和分析。調(diào)研組將所收集的相關(guān)情況分為工程總承包模式在我省的發(fā)展現(xiàn)狀、工程總承包模式推行過程中遇到的問題和積極穩(wěn)健推進(jìn)工程總承包的意見建議三個方面向省住建廳報(bào)告。

本次調(diào)研組收集的各類信息截止時點(diǎn)為2018年5月底。江蘇省招標(biāo)辦發(fā)布了（2018）3號文關(guān)于工程總承包投標(biāo)招標(biāo)導(dǎo)則的通知后，發(fā)生的信息有少量被采用。

一、工程總承包模式在我省的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）住建部（2016）93號文和省政府（2017）151號文發(fā)布后，引起建筑行業(yè)熱烈的反響。對關(guān)于加快推行工程總承包的規(guī)定，基層企業(yè)做了仔細(xì)解讀，在座談會上，有不少企業(yè)反映，學(xué)習(xí)了住建部（2 0 1 6）93號文和省政府（2017）151號文后，受很大鼓舞，抱有很大希望，并積極行動。從問卷調(diào)查中，有64家企業(yè)認(rèn)為自己是工程總承包的角色，占問卷總數(shù)的56.63%；有26家企業(yè)認(rèn)為自己的主要業(yè)務(wù)模式是工程總承包，占問卷數(shù)的23%。從座談會上收集的情況看，2016年至2018年5月南京地區(qū)已經(jīng)實(shí)施的工程總承包項(xiàng)目有43個（其中有一半左右的項(xiàng)目在外省市），泰州泰興兩市已實(shí)施有7個，徐州市已實(shí)施的有8個（均在外地）。因南通地區(qū)和蘇州市未召開座談會，從問卷調(diào)查的匯總中分析，這兩個地區(qū)工程總承包推行的力度和已實(shí)施的工程總承包項(xiàng)目個數(shù)應(yīng)該屬于較好地區(qū)。另外，各地還有一批正在洽談或即將實(shí)施的工程總承包項(xiàng)目。從座談會反映分析，上述工程總承包項(xiàng)目符合真正工程總承包本義的微乎其微。

    調(diào)研組分析認(rèn)為，省政府151號文發(fā)布后和省建筑業(yè)改革發(fā)展會議后，各地各級政府和行業(yè)主管部門都積極響應(yīng)貫徹文件精神和會議精神，采取了相關(guān)措施和出臺了相關(guān)規(guī)定，迅速推出了一批工程總承包項(xiàng)目，各地建筑企業(yè)特別是具有特級資質(zhì)的企業(yè)也迅速行動，積極承接工程總承包項(xiàng)目。特別是蘇州、南京、南通等地，采用聯(lián)合體投標(biāo)的形式解決了工程總承包招投標(biāo)中對資質(zhì)有限制的難點(diǎn)，使更多的建筑企業(yè)能夠參與工程總承包的招投標(biāo)，推進(jìn)了工程總承包的規(guī)模和速度。

（二）工程總承包模式在我國由政府倡導(dǎo)的時間較早，但真正起步較晚。受傳統(tǒng)施工承包模式的慣性影響、市場環(huán)境、業(yè)主既有的利益權(quán)利格局的影響，我省房建領(lǐng)域內(nèi)的工程總承包模式的發(fā)展尚不平衡。從地域角度看，呈現(xiàn)蘇南好于蘇中，蘇中好于蘇北的態(tài)勢；從綜合實(shí)力角度看，呈現(xiàn)出央企好于地方企業(yè)，地方特級企業(yè)好于一級企業(yè)的態(tài)勢；從發(fā)承包雙方的積極性角度看，總承包商的積極性大于發(fā)包方的積極性；從建設(shè)投資的角度看，地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的要好于地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力較差的。

江蘇省確定的31個工程總承包項(xiàng)目，都在正常實(shí)施中（少數(shù)幾個已竣工），之前確定的宿遷市為工程總承包試點(diǎn)城市，但因各種原因，工程總承包僅停留在政府主管部門發(fā)文階段，并未實(shí)質(zhì)性推開。

從座談會上反映的情況中，有一點(diǎn)意見較為集中，就是現(xiàn)在所承接的工程總承包項(xiàng)目，是穿著工程總承包的新鞋，走著施工總承包的老路，大家認(rèn)為，離真正意義上的工程總承包尚有不小的差距，政府、發(fā)、承包三方還要做許多完善的工作，才能真正發(fā)揮工程總承包的優(yōu)勢。

二、推進(jìn)實(shí)施工程總承包過程中存在的問題

國外釆用工程總承包模式的時間較早，從上世紀(jì)七十年代起步至今已有近五十年的發(fā)展歷程，已是較為成熟的施工組織方式，社會和市場認(rèn)可接受度高。從國外建筑市場看，釆用工程總承包模式的，在英國只有30%左右, 在美國只有40%左右。我省從2016年發(fā)文推行至今不過短短三年時間，實(shí)施過程中出現(xiàn)這樣那樣的問題不足為怪，需要在推行的過程中予以解決，逐步完善工程總承包的運(yùn)作機(jī)制，使工程總承包健康、穩(wěn)定向前發(fā)展，發(fā)揮其優(yōu)勢，為建筑行業(yè)發(fā)展服務(wù)。

對座談會和問卷調(diào)查所反映的意見分析，可以歸納為三個主要的問題。一是市場問題，二是動力問題，三是機(jī)制問題。

（一）工程總承包市場培育分析

國外工程總承包模式是社會生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，也是社會經(jīng)濟(jì)實(shí)力發(fā)展到一定程度時產(chǎn)生的一種社會需求，在這種社會需求的強(qiáng)力推動下，逐步形成工程總承包模式的細(xì)分市場，轉(zhuǎn)換成市場需求。

我國建筑全產(chǎn)業(yè)鏈資源配置有著自己的特殊性，條塊分割，專業(yè)分工很細(xì)很全，每一領(lǐng)域都有從規(guī)劃、設(shè)計(jì)、科研、到施工的資源的配置，如設(shè)計(jì)，有礦山設(shè)計(jì)院，水泥設(shè)計(jì)院，鋼鐵設(shè)計(jì)院，水利水電設(shè)計(jì)院，軌道交通設(shè)計(jì)院等等。如施工，有中字頭的中核，中鐵，中水電，中石化等央企，地方也有省、市各級各專業(yè)的設(shè)計(jì)院，也有各專業(yè)各種資質(zhì)的房建、路橋、市政等施工資源的配置。如遇大型重點(diǎn)工程項(xiàng)目，有工程總承包需求時，就組建“指揮部”，“項(xiàng)目管理公司”，“城建平臺”，“交通平臺”等等代行工程總承包的職能，完全能滿足工程總承包的需求。

我國加入世貿(mào)組織時，對國內(nèi)服務(wù)業(yè)（含建筑規(guī)劃，設(shè)計(jì)等）有一個十五年的保護(hù)期。在保護(hù)期結(jié)束，國際大承包公司并沒有進(jìn)入中國建筑市場。這表明，中國建筑市場是抵觸工程總承包模式的。在這期間，盡管有專家和政府提倡推行總承包模式，但在保護(hù)性的現(xiàn)行體制下，我國工程總承包模式?jīng)]有得到足夠的發(fā)展。

我國在能源，環(huán)保，高鐵，水利水電，地鐵，新材料等領(lǐng)域?qū)嶋H上都產(chǎn)生了工程總承包的市場需求，只是由“會戰(zhàn)指揮部”，“項(xiàng)目管理公司”，各種“平臺”滿足，在房建領(lǐng)域（特別是住宅建設(shè)），工程總承包的需求，由開發(fā)公司滿足了。因此，在我國現(xiàn)階段，工程總承包的細(xì)分市場尚未成熟，需繼續(xù)培育，完善。

培育工程總承包市場，必然打破和重新組合現(xiàn)有全產(chǎn)業(yè)鏈的資源配置，這是一場堅(jiān)巨的變革，阻力很大。培育有較高實(shí)力的工程總承包公司，其實(shí)質(zhì)是加快行業(yè)壟斷的形成，勢必會淘汰一部分落后的建筑產(chǎn)能，這也是對市場主體結(jié)構(gòu)的重新洗牌。因此，真正形成中國特色的工程總承包成熟市場，要遵守市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，循序漸進(jìn)，不能急于求成。

（二）推行工程總承包的動力不足原因分析

國外工程總承包模式走的是市場推動的自然成長路經(jīng)，發(fā)、承包雙方均有主動性，我國工程總承包走的是由政府行政發(fā)文推動的被動性路徑，發(fā)包方（投資方）缺乏主動性，即所謂的市場需求“動力不足”。

在座談會中，企業(yè)認(rèn)為工程總承包模式發(fā)展速度有點(diǎn)慢，主要是業(yè)主（投資方）沒有主動釆用工程總承包模式的積極性，釆用工程總承包的意識不強(qiáng)。業(yè)主不愿放棄既有的權(quán)利和利益，對項(xiàng)目管理介入干預(yù)或控制太多。泰興有一家企業(yè)反映個把億的工程，業(yè)主竟從中分包了22項(xiàng)內(nèi)容?？偝邪こ瘫粯I(yè)主指定分包，隨意肢解現(xiàn)象較為普遍。企業(yè)普遍反映，工程總承包模式能否推行，決定權(quán)在業(yè)主手中?，F(xiàn)階段多數(shù)業(yè)主（無論政府投資還是國有企業(yè)投資），都不愿采用工程總承包模式，少數(shù)政府或國企業(yè)主選擇了工程總承包模式，但從立項(xiàng)到規(guī)劃到設(shè)計(jì)到招投標(biāo)到施工的全過程，業(yè)主們?nèi)詴赜檬┕た偝邪姆绞絹韺?shí)施工程總承包，或是對項(xiàng)目管理大力干預(yù)控制，或是指定分包，或是指定設(shè)計(jì)院。在本次調(diào)研涉及的房建、市政、公建領(lǐng)域內(nèi)，完備的真正意義上的工程總承包項(xiàng)目少之又少。調(diào)研組分析認(rèn)為，深層次的原因有四個。

一是投資一個項(xiàng)目，采用工程總承包模式，總價(jià)高于或持平現(xiàn)行的施工總承包模式，就失去了競爭力。當(dāng)施工總承包模式能以同樣的工期，同樣的質(zhì)量達(dá)到交鑰匙的要求，業(yè)主當(dāng)然會選擇施工總承包模式，就不會產(chǎn)生選擇工程總承包模式的主動性和積極性。

二是現(xiàn)階段業(yè)主方已形成的既有的權(quán)力和利益格局，不愿被打破。實(shí)施工程總承包模式不僅僅是對建筑業(yè)資源配置格局的調(diào)整，更是對業(yè)主手中的權(quán)力和利益的轉(zhuǎn)移，業(yè)主自然沒有采用工程總承包模式的主動性和積極性。

三是習(xí)慣的慣性使然。發(fā)包方選用施工總承包已經(jīng)駕輕就熟，有一種自然的抵觸工程總承包模式的惰性。

四是誠信氛圍缺失。特別是項(xiàng)目造價(jià)的定價(jià)過程中，業(yè)主對承包商的報(bào)價(jià)是不信任的，對承包商的總管能力是不信任的。萬一項(xiàng)目做砸了，最終損失的是業(yè)主自己。業(yè)主感到采用工程總承包模式風(fēng)險(xiǎn)太大，所以沒有采用工程總承包的意愿和積極性。

（三）工程總承包運(yùn)行機(jī)制缺失現(xiàn)象分析

“游戲已經(jīng)開始了，游戲規(guī)則還沒有制定好?！边@是基層企業(yè)對工程總承包缺少運(yùn)行機(jī)制的形象比喻。在工程總承包模式實(shí)施過程中出現(xiàn)的扯皮，反復(fù)協(xié)調(diào)，拖延工期，部門無法作為等情況，發(fā)、承包雙方（主要是發(fā)包方），都有缺位和越位的現(xiàn)象，造成了實(shí)施中的困惑和困難。也從另一個角度反映出，我們?nèi)鄙僖?guī)范性、程序性的制度，缺少工程總承包運(yùn)行機(jī)制的建設(shè)。通過座談會和問卷調(diào)查反映的意見比較集中的有：

1、規(guī)劃設(shè)計(jì)階段。業(yè)主所提供的招標(biāo)資料顯得比較簡單，設(shè)計(jì)意圖不明顯，功能要求過于籠統(tǒng)等。泰興有一個工程項(xiàng)目，開工后，業(yè)主不斷提升要求，導(dǎo)致一個月內(nèi)4次變更設(shè)計(jì)。在問及最容易發(fā)生爭議的問題時有82家企業(yè)選擇了＂工期延誤和責(zé)任分擔(dān)＂，占72.56%，

問卷問及業(yè)主提供的主要招標(biāo)資料時，選擇“初步設(shè)計(jì)”的有46家，占40.7%，選擇“部分施工圖設(shè)計(jì)”的有59家，占52.2%，選擇可研報(bào)告的有40家，占35.3%，選擇項(xiàng)目需求的有43家，占38%，選擇方案設(shè)計(jì)的有47家，占41.59%。這里表明，業(yè)主提供的招標(biāo)資料名目不一，是業(yè)主急于招標(biāo)，前期工作時間太短，資料質(zhì)量較低，會給承包方的投標(biāo)（概算、采購、施工組織設(shè)計(jì)、報(bào)價(jià)）和項(xiàng)目實(shí)施等后續(xù)階段帶來很多的協(xié)調(diào)，變更，帶來拖延工期，難以工程結(jié)算等問題。

113份問卷，上述問題的選擇回答的比率較為分散，幾乎都在35%~50%這個區(qū)間，表明在規(guī)劃設(shè)計(jì)階段，缺少規(guī)范性約束機(jī)制，業(yè)主方顯得隨意和急躁，承包方顯得難以適從。

2、合同制定和合同定價(jià)階段。目前工程總承包沒有符合工程總承包本質(zhì)意義的合同范本，各地政府主管部門通常的做法是參考工程總承包合同形式，結(jié)合本地實(shí)際情況制定合同，但這種合同條款的約定更像是施工總承包合同。在工程總承包合同定價(jià)方面，采用總價(jià)合同的存在增、減造價(jià)的反復(fù)協(xié)調(diào)現(xiàn)象，有的業(yè)主對自己有利的就嚴(yán)格執(zhí)行總價(jià)，對自己不利的，就要調(diào)減合同總價(jià)，致使工程結(jié)算不順利。在問及最容易發(fā)生爭議的問題時，有86家企業(yè)選擇了“合同結(jié)算及價(jià)格調(diào)整”，占76%。

問卷問業(yè)主會采用何種計(jì)價(jià)方式時，選擇“總價(jià)合同”的有69家，占61.06%，選擇“單價(jià)合同”的41家，占36.28%。實(shí)際操作中，業(yè)主一般會按概算報(bào)出一個總價(jià)，讓投標(biāo)人下浮多少百分點(diǎn)，以此為合同總價(jià)。更為離譜的是在工程實(shí)施過程中，業(yè)主會不受合同約束隨意提高設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，增加工程項(xiàng)目總量，但還不允許調(diào)增總價(jià)。業(yè)主權(quán)力上的強(qiáng)勢，讓承包方履約難度加大，利潤空間被壓縮。以工程總承包的合同范本和規(guī)范的定價(jià)計(jì)價(jià)規(guī)定所形成的約束機(jī)制顯得非常必要。

3、合同的履約階段和結(jié)束階段。在這兩個階段發(fā)、承包雙方會產(chǎn)生很多爭議，扯皮現(xiàn)象，而這些現(xiàn)象的最終解決，往往是以業(yè)主的強(qiáng)勢，承包方的退讓來實(shí)現(xiàn)的。工程總承包實(shí)施過程中解決爭議的機(jī)制尚沒有法制化，總承包合同雖有對爭議可釆用訴訟解決的約定條款，但在實(shí)際過程中，有96家企業(yè)選擇了＂協(xié)商解決＂的方式，占問卷總數(shù)的84.95%。這表明發(fā)、承包雙方依法處理爭議的意識較為淡薄，現(xiàn)行的法律尚不具備處置工程總承包爭議的機(jī)制，工程總承包項(xiàng)目在實(shí)施的過程中還會遇到來自地方的法律法規(guī)的制約或沖撞。如在項(xiàng)目決策審批，招標(biāo)投標(biāo)，從業(yè)人員資格管理、質(zhì)量安全管理、市場監(jiān)管等方面現(xiàn)行的法律法規(guī)都是針對傳統(tǒng)的施工總承包模式的。各地方現(xiàn)行的行業(yè)法律法規(guī)并不支持工程總承包模式。工程總承包模式立法滯后，需加大立法力度。

4、在非迪克合同條款中，有一個很重要的約束條款即工程索賠條款，國外成熟的工程總承包合同中，索賠約定是一個專門的章節(jié)來體現(xiàn)的，約定也很細(xì)很全面。這是一條高壓線，誰也觸碰不得。這對保護(hù)發(fā)、承包雙方的責(zé)、權(quán)、利起到至關(guān)重要的作用。而且還有保障索賠約定正常履行的法律仲裁判決機(jī)制。在座談會上，中建八局針對各企業(yè)發(fā)言中流露出的發(fā)、承包雙方責(zé)、權(quán)、利不對等的埋怨情緒，特別提到他們在國外實(shí)施工程總承包項(xiàng)目時運(yùn)用索賠條款維護(hù)自己的權(quán)益。他們認(rèn)為，國內(nèi)推行工程總承包模式，應(yīng)該重視對非迪克合同條款中的索賠條款的研究和應(yīng)用。這對推行工程總承包健康發(fā)展是非常有益的。非迪克合同條款中的索賠條款，從另一個角度表明，是對建筑領(lǐng)域誠信文化培育的催熟劑。是建立信用機(jī)制的配套措施，因此，要重視研究和運(yùn)用。

5、發(fā)、承包雙方都缺乏復(fù)合型專業(yè)人才和實(shí)施工程總承包的經(jīng)驗(yàn)積累，雙方都缺乏預(yù)見的判斷能力，等于摸著石頭過河。建立工程總承包復(fù)合型人才培訓(xùn)機(jī)制非常緊迫。

6、工程總承包項(xiàng)目施工過程中，業(yè)主不僅直接參與控制，主管部門還要求工程監(jiān)理全程監(jiān)控。工程總承包市場需具有相當(dāng)實(shí)力的第三方咨詢公司和項(xiàng)目施工全程管理機(jī)制，來做發(fā)、承包雙方的協(xié)調(diào)人和參謀長，參與工程總承包的全過程監(jiān)管。

     三、穩(wěn)健推進(jìn)工程總承包模式的建議

工程總承包模式是從國外引進(jìn)的，它在國外有很適宜的生存條件，能發(fā)揮自身的優(yōu)勢，但引進(jìn)國內(nèi)，尚沒有適合它生存的土壤，它的優(yōu)勢可能變成劣勢，需要有一個“洋為中用”，培育、轉(zhuǎn)換、循序漸進(jìn)的過程。我們不能教條地、機(jī)械地理解它的優(yōu)勢，離開了本國的實(shí)際，照搬照抄，勢必會走彎路。

（一）我們要澄清對工程總承包模式認(rèn)識上的3個誤區(qū)。一是不能認(rèn)為所有工程項(xiàng)目都適合采用工程總承包模式。工程總承包是一個大的概念，從工程專業(yè)劃分角度看，EPC模式（設(shè)計(jì)-釆購-施工）適用于石油、化工、交通（高鐵、高速公路），環(huán)保，大型城市基礎(chǔ)設(shè)施，商業(yè)中心等公建項(xiàng)目，DB模式（設(shè)計(jì)-施工）適用于住宅、辦公用房、普通市政項(xiàng)目等。從我國現(xiàn)行的建筑管理體制和現(xiàn)有的建筑產(chǎn)能看，EPC模式（設(shè)計(jì)——采購——施工）、D B模式（設(shè)計(jì)——施工）、PC模式（釆購——施工）、EPCM模式（設(shè)計(jì)-釆購-項(xiàng)目施工管理）和傳統(tǒng)的施工總承包（DBB）模式（設(shè)計(jì)、招標(biāo)、施工分開的模式）將會在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)并存；二是不能認(rèn)為所有建筑公司都能承接工程總承包工程項(xiàng)目。應(yīng)該是具有特級房建資質(zhì)和綜合甲級設(shè)計(jì)資質(zhì)的，綜合管理能力較強(qiáng)的建筑公司可承接工程總承包項(xiàng)目，其余的可做施工總承包，再有部分公司可做專業(yè)分包；三是不能認(rèn)為可以用“聯(lián)合體”承接工程總承包任務(wù)?！奥?lián)合體”投標(biāo)僅是一種過渡的辦法，“聯(lián)合體”不是工程總承包優(yōu)質(zhì)資源的真實(shí)集聚，達(dá)不到設(shè)計(jì)施工深度融合的目的。在推進(jìn)過程中，不宜提倡“聯(lián)合體”投標(biāo)，并應(yīng)逐步讓其退出競爭序列。

中國現(xiàn)階段適時推行工程總承包，符合中央提出的供給側(cè)改革的要求。優(yōu)質(zhì)建筑資源通過市場化配置而集聚，其企業(yè)行為表現(xiàn)為轉(zhuǎn)型升級，同時必然會淘汰陳舊落后的建筑產(chǎn)能。在建筑產(chǎn)能結(jié)構(gòu)上形成寶塔型結(jié)構(gòu)，上部為綜合管理能力強(qiáng)的工程總承包公司，中部為專項(xiàng)施工能力強(qiáng)的各專業(yè)公司，底部為勞務(wù)公司或勞務(wù)市場。

（二）推進(jìn)工程總承包模式的量化目標(biāo)前瞻

推進(jìn)工程總承包模式不是大面積全面推開。根據(jù)國外的成功經(jīng)驗(yàn)和

中國今后20～3 0年左右建筑市場的遠(yuǎn)景推算，采用工程總承包模式的項(xiàng)目可占工程承包市場規(guī)模的30%~40%為宜。

江蘇省要在房建領(lǐng)域內(nèi)培育和形成具工程總承包綜合能力的可參與國際總承包競爭的施工企業(yè)2 0～3 0家；可參與國內(nèi)房建、市政工程總承包競爭的施工企業(yè)50～70家。政府扶持，企業(yè)自強(qiáng)。其余公司找準(zhǔn)定位，做精專業(yè)分包。還有一部分公司再做一段時間的施工總承包，優(yōu)勝劣汰，淘汰陳舊落后的建筑產(chǎn)能。采用工程總承包模式的房建、市政工程項(xiàng)目，利潤率要穩(wěn)定在5%~10%之間。

（三）積極穩(wěn)妥推進(jìn)工程總承包模式的建議

國務(wù)院（2016）93號文，江蘇?。?017）151號文，江蘇省招辦（2018）3號文的發(fā)布，是對前段工程總承包推行過程所出現(xiàn)的問題的糾偏，對進(jìn)一步規(guī)范和指導(dǎo)下一步開展工程總承包具有十分重要的意義。但從本次調(diào)研所收集的信息分析看，上述三個文件對基層在推行工程總承包中所暴露出來的問題，尚未完全覆蓋，需在此提出，供領(lǐng)導(dǎo)和主管部門決策時參考。

從總體推動角度，需進(jìn)一步培育工程總承包細(xì)分市場，變政府推動為市場推動。要解決市場需求的動力問題。讓投資方有主動性和積極性，政府、發(fā)、承包三方形成合力，共同推進(jìn)工程總承包的健康發(fā)展。我們應(yīng)當(dāng)促進(jìn)市場供求關(guān)系的均衡發(fā)展，鼓勵更多的多元投資主體釆用工程總承包模式，                                                                 

1、除規(guī)定政府投資、裝配式建筑應(yīng)釆用工程總承包模式外，還應(yīng)鼓勵國有投資項(xiàng)目，民營投資項(xiàng)目積極釆用工程總承包模式。最近國務(wù)院又放開了國內(nèi)2 2個行業(yè)外國投資的限制，這對培育工程總承包細(xì)分市場有促進(jìn)作用，投資主體的多元化有利于解決“市場動力不足”的難題。

2、引導(dǎo)和培育工程總承包企業(yè)具有獨(dú)立承擔(dān)工程總承包項(xiàng)目的綜合能力。工程總承包細(xì)分市場主體將分為三類，一是業(yè)主單位，二是工程總承包單位，三是全過程工程咨詢服務(wù)單位。江蘇的房建企業(yè)絕大多數(shù)是從做D B B（設(shè)計(jì)、施工分開招標(biāo)模式）起步的，其C的能力較強(qiáng)，E、P的能力普遍較弱，針對自身E、P能力較弱的短板，要建立設(shè)計(jì)、造價(jià)、合同、安全、質(zhì)量、風(fēng)險(xiǎn)、信息等七個重要控制目標(biāo)的管理程序和運(yùn)行機(jī)制，提高自身的對工程總承包的管控能力和管理水平。

3、省招辦（2018）3號文要求使用住建部和國家工商總局制定的工程總承包合同示范文本。該合同文本系2011年制定，且該文本為非強(qiáng)制性使用文本。該合同文本把EPC的有關(guān)條款與D B的有關(guān)條款混合在一起，沒有形成發(fā)、承包雙方責(zé)、權(quán)、利對等的閉合條約，容易引起使用的不便。更主要的是對索賠的約定沒能覆蓋工程總承包的全過程，也沒能對發(fā)、承包雙方作對等的約束?，F(xiàn)在各地工程總承包合同幾乎是僅套用了一個合同形式，合同主要條款則更多地是施工總承包的內(nèi)容。這也是現(xiàn)階段工程總承包推進(jìn)困難的原因之一。省招投標(biāo)辦需抓緊制定EPC、DB、EPCM等分類合同范本。給基層分類指導(dǎo)，進(jìn)一步規(guī)范發(fā)、承包雙方的行為。

4、梳理現(xiàn)行的法律法規(guī)，制定急需適用的法規(guī)。清理不適用法規(guī)和建立新的為工程總承包保駕護(hù)航的法律法規(guī)顯得非常緊迫。

5、制定工程總承包各合同范本，須重視工程索賠條款的制定。工程索賠在非迪克合同條款占有很重要的位置，對規(guī)范發(fā)、承包雙方行為具有強(qiáng)制性，對建立誠信機(jī)制和營造誠信氛圍非常必要。同時要建立解決索賠爭議的法律機(jī)制，一旦產(chǎn)生索賠爭議，要有從協(xié)商到仲裁判決的法律強(qiáng)制力。

6、要警惕融資風(fēng)險(xiǎn)，防止地方政府為EPC而做舉債EPC,最后形成地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。這對國家來講具有潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。政府引導(dǎo)投資多元化時，要建立為工程總承包服務(wù)的融資體系和保險(xiǎn)體系。要引導(dǎo)和支持工程總承包公司增強(qiáng)自己的融資能力，這也是解決江蘇總承包公司融資能力不強(qiáng)的重要舉措。

7、加強(qiáng)工程總承包公司綜合能力的培育，特別是人才隊(duì)伍建設(shè)。要建立培育、培訓(xùn)工程總承包復(fù)合型人才的機(jī)制。基層企業(yè)當(dāng)前最缺的是具有設(shè)計(jì)、采購和項(xiàng)目全面管理能力的人才。企業(yè)應(yīng)當(dāng)設(shè)置設(shè)計(jì)總監(jiān)、造價(jià)總監(jiān)、采購總監(jiān)、技術(shù)總監(jiān)和施工總監(jiān)，而且這些總監(jiān)不僅具備本崗的專業(yè)理論知識和獨(dú)當(dāng)一面的能力，而且應(yīng)該了解和熟悉其它總監(jiān)崗位的專業(yè)知識。這些總監(jiān)還應(yīng)具備研判能力、預(yù)見能力以及豐富的經(jīng)驗(yàn)。還應(yīng)設(shè)置項(xiàng)目統(tǒng)籌經(jīng)理，他應(yīng)具備統(tǒng)攬從設(shè)計(jì)到投標(biāo)到釆購到施工運(yùn)維的業(yè)務(wù)能力，對合同定價(jià)和工程造價(jià)有堅(jiān)實(shí)的管控能力，這樣才能實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)和施工的深度融合。

8、建立市場化運(yùn)作的工程咨詢公司，代行工程總監(jiān)和工程主管部門的部分職能，對業(yè)主負(fù)責(zé)，協(xié)調(diào)好業(yè)主與工程總承包商之間的關(guān)系，為工程的順利進(jìn)行依法提供全過程的第三方服務(wù)。

在現(xiàn)階段大力推進(jìn)工程總承包，無疑是本行業(yè)一次深刻的變革，但它代表著行業(yè)發(fā)展的方向，是社會生產(chǎn)力進(jìn)步對建筑資源重新配置的要求，我們必須堅(jiān)定信心，適應(yīng)這一發(fā)展方向，在前階段工作和己取得的成果的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持政府引導(dǎo)，市場主導(dǎo)的做法，努力培育工程總承包細(xì)分市場，使工程總承包模式逐步占據(jù)市場的主導(dǎo)地位，充分發(fā)揮工程總承包的優(yōu)勢，借此機(jī)遇，大力培育江蘇一批綜合實(shí)力強(qiáng)、能參與國際、國內(nèi)工程總承包市場競爭的知名品牌總承包商，使江蘇建筑強(qiáng)省的實(shí)力始終處于全國領(lǐng)先位置?。ㄕ{(diào)研組成員 ：于國家、李斌、孫振意、唐來順、陳高中）我國倡導(dǎo)和推進(jìn)工程總承包市場模式至今已有三十多年時間。江蘇省作為建筑大省和強(qiáng)省，省委省政府也十分重視工程總承包模式的快速推行。2016年5月，住建部發(fā)出（2016）93號文，2017年省政府發(fā)出151號文，明確提出了推行工程總承包模式的規(guī)定，為此省住建廳確定了109家工程總承包試點(diǎn)單位和3 1個工程總承包試點(diǎn)工程項(xiàng)目。江蘇省宿遷市被確定為工程總承包試點(diǎn)城市，表明江蘇省推行工程總承包的決心和力度。

為了了解江蘇省工程總承包推行的實(shí)際情況，省建協(xié)組織了關(guān)于工程總承包推行情況的調(diào)研小組，深入基層一線實(shí)地調(diào)研。

本次調(diào)研對調(diào)查樣本進(jìn)行認(rèn)真的選取。

從地區(qū)角度，調(diào)研組從南往北，分別選取了蘇南的南京市，蘇中的泰州市，蘇北的徐州市。

從市場主體角度，調(diào)研組分別抽取了工程總承包特級、一級資質(zhì)和部分專業(yè)分包一級資質(zhì)企業(yè)。

從行業(yè)角度，調(diào)研組主要側(cè)重抽取了房建為主的企業(yè)，少量公路、市政為主的企業(yè)，另有2家設(shè)計(jì)院。

從地區(qū)、行業(yè)、資質(zhì)看，本次選取的樣本具有房建領(lǐng)域的代表性，基本能反映一線企業(yè)開展工程總承包的真實(shí)情況。

本次調(diào)研采取召開座談會和問卷調(diào)查兩種方法。三個市五場座談會，共計(jì)有42個企業(yè)參加，其中具有特級資質(zhì)的企業(yè)9家。本省十一個設(shè)區(qū)市共收回調(diào)查問卷113份，其中特級企業(yè)35家。

調(diào)研組深入基層認(rèn)真聽取來自一線企業(yè)反映的情況。調(diào)研組長和組內(nèi)專家與基層負(fù)責(zé)人進(jìn)行了有針對性的交流和互動，同時對113份問卷計(jì)13200項(xiàng)選擇回答作了歸納和分析。調(diào)研組將所收集的相關(guān)情況分為工程總承包模式在我省的發(fā)展現(xiàn)狀、工程總承包模式推行過程中遇到的問題和積極穩(wěn)健推進(jìn)工程總承包的意見建議三個方面向省住建廳報(bào)告。

本次調(diào)研組收集的各類信息截止時點(diǎn)為2018年5月底。江蘇省招標(biāo)辦發(fā)布了（2018）3號文關(guān)于工程總承包投標(biāo)招標(biāo)導(dǎo)則的通知后，發(fā)生的信息有少量被采用。

一、工程總承包模式在我省的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）住建部（2016）93號文和省政府（2017）151號文發(fā)布后，引起建筑行業(yè)熱烈的反響。對關(guān)于加快推行工程總承包的規(guī)定，基層企業(yè)做了仔細(xì)解讀，在座談會上，有不少企業(yè)反映，學(xué)習(xí)了住建部（2 0 1 6）93號文和省政府（2017）151號文后，受很大鼓舞，抱有很大希望，并積極行動。從問卷調(diào)查中，有64家企業(yè)認(rèn)為自己是工程總承包的角色，占問卷總數(shù)的56.63%；有26家企業(yè)認(rèn)為自己的主要業(yè)務(wù)模式是工程總承包，占問卷數(shù)的23%。從座談會上收集的情況看，2016年至2018年5月南京地區(qū)已經(jīng)實(shí)施的工程總承包項(xiàng)目有43個（其中有一半左右的項(xiàng)目在外省市），泰州泰興兩市已實(shí)施有7個，徐州市已實(shí)施的有8個（均在外地）。因南通地區(qū)和蘇州市未召開座談會，從問卷調(diào)查的匯總中分析，這兩個地區(qū)工程總承包推行的力度和已實(shí)施的工程總承包項(xiàng)目個數(shù)應(yīng)該屬于較好地區(qū)。另外，各地還有一批正在洽談或即將實(shí)施的工程總承包項(xiàng)目。從座談會反映分析，上述工程總承包項(xiàng)目符合真正工程總承包本義的微乎其微。

調(diào)研組分析認(rèn)為，省政府151號文發(fā)布后和省建筑業(yè)改革發(fā)展會議后，各地各級政府和行業(yè)主管部門都積極響應(yīng)貫徹文件精神和會議精神，采取了相關(guān)措施和出臺了相關(guān)規(guī)定，迅速推出了一批工程總承包項(xiàng)目，各地建筑企業(yè)特別是具有特級資質(zhì)的企業(yè)也迅速行動，積極承接工程總承包項(xiàng)目。特別是蘇州、南京、南通等地，采用聯(lián)合體投標(biāo)的形式解決了工程總承包招投標(biāo)中對資質(zhì)有限制的難點(diǎn)，使更多的建筑企業(yè)能夠參與工程總承包的招投標(biāo)，推進(jìn)了工程總承包的規(guī)模和速度。

（二）工程總承包模式在我國由政府倡導(dǎo)的時間較早，但真正起步較晚。受傳統(tǒng)施工承包模式的慣性影響、市場環(huán)境、業(yè)主既有的利益權(quán)利格局的影響，我省房建領(lǐng)域內(nèi)的工程總承包模式的發(fā)展尚不平衡。從地域角度看，呈現(xiàn)蘇南好于蘇中，蘇中好于蘇北的態(tài)勢；從綜合實(shí)力角度看，呈現(xiàn)出央企好于地方企業(yè)，地方特級企業(yè)好于一級企業(yè)的態(tài)勢；從發(fā)承包雙方的積極性角度看，總承包商的積極性大于發(fā)包方的積極性；從建設(shè)投資的角度看，地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的要好于地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力較差的。

江蘇省確定的31個工程總承包項(xiàng)目，都在正常實(shí)施中（少數(shù)幾個已竣工），之前確定的宿遷市為工程總承包試點(diǎn)城市，但因各種原因，工程總承包僅停留在政府主管部門發(fā)文階段，并未實(shí)質(zhì)性推開。

從座談會上反映的情況中，有一點(diǎn)意見較為集中，就是現(xiàn)在所承接的工程總承包項(xiàng)目，是穿著工程總承包的新鞋，走著施工總承包的老路，大家認(rèn)為，離真正意義上的工程總承包尚有不小的差距，政府、發(fā)、承包三方還要做許多完善的工作，才能真正發(fā)揮工程總承包的優(yōu)勢。

二、推進(jìn)實(shí)施工程總承包過程中存在的問題

國外釆用工程總承包模式的時間較早，從上世紀(jì)七十年代起步至今已有近五十年的發(fā)展歷程，已是較為成熟的施工組織方式，社會和市場認(rèn)可接受度高。從國外建筑市場看，釆用工程總承包模式的，在英國只有30%左右, 在美國只有40%左右。我省從2016年發(fā)文推行至今不過短短三年時間，實(shí)施過程中出現(xiàn)這樣那樣的問題不足為怪，需要在推行的過程中予以解決，逐步完善工程總承包的運(yùn)作機(jī)制，使工程總承包健康、穩(wěn)定向前發(fā)展，發(fā)揮其優(yōu)勢，為建筑行業(yè)發(fā)展服務(wù)。

對座談會和問卷調(diào)查所反映的意見分析，可以歸納為三個主要的問題。一是市場問題，二是動力問題，三是機(jī)制問題。



（一）工程總承包市場培育分析

國外工程總承包模式是社會生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，也是社會經(jīng)濟(jì)實(shí)力發(fā)展到一定程度時產(chǎn)生的一種社會需求，在這種社會需求的強(qiáng)力推動下，逐步形成工程總承包模式的細(xì)分市場，轉(zhuǎn)換成市場需求。

我國建筑全產(chǎn)業(yè)鏈資源配置有著自己的特殊性，條塊分割，專業(yè)分工很細(xì)很全，每一領(lǐng)域都有從規(guī)劃、設(shè)計(jì)、科研、到施工的資源的配置，如設(shè)計(jì)，有礦山設(shè)計(jì)院，水泥設(shè)計(jì)院，鋼鐵設(shè)計(jì)院，水利水電設(shè)計(jì)院，軌道交通設(shè)計(jì)院等等。如施工，有中字頭的中核，中鐵，中水電，中石化等央企，地方也有省、市各級各專業(yè)的設(shè)計(jì)院，也有各專業(yè)各種資質(zhì)的房建、路橋、市政等施工資源的配置。如遇大型重點(diǎn)工程項(xiàng)目，有工程總承包需求時，就組建“指揮部”，“項(xiàng)目管理公司”，“城建平臺”，“交通平臺”等等代行工程總承包的職能，完全能滿足工程總承包的需求。

我國加入世貿(mào)組織時，對國內(nèi)服務(wù)業(yè)（含建筑規(guī)劃，設(shè)計(jì)等）有一個十五年的保護(hù)期。在保護(hù)期結(jié)束，國際大承包公司并沒有進(jìn)入中國建筑市場。這表明，中國建筑市場是抵觸工程總承包模式的。在這期間，盡管有專家和政府提倡推行總承包模式，但在保護(hù)性的現(xiàn)行體制下，我國工程總承包模式?jīng)]有得到足夠的發(fā)展。

我國在能源，環(huán)保，高鐵，水利水電，地鐵，新材料等領(lǐng)域?qū)嶋H上都產(chǎn)生了工程總承包的市場需求，只是由“會戰(zhàn)指揮部”，“項(xiàng)目管理公司”，各種“平臺”滿足，在房建領(lǐng)域（特別是住宅建設(shè)），工程總承包的需求，由開發(fā)公司滿足了。因此，在我國現(xiàn)階段，工程總承包的細(xì)分市場尚未成熟，需繼續(xù)培育，完善。

培育工程總承包市場，必然打破和重新組合現(xiàn)有全產(chǎn)業(yè)鏈的資源配置，這是一場堅(jiān)巨的變革，阻力很大。培育有較高實(shí)力的工程總承包公司，其實(shí)質(zhì)是加快行業(yè)壟斷的形成，勢必會淘汰一部分落后的建筑產(chǎn)能，這也是對市場主體結(jié)構(gòu)的重新洗牌。因此，真正形成中國特色的工程總承包成熟市場，要遵守市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，循序漸進(jìn)，不能急于求成。

（二）推行工程總承包的動力不足原因分析

國外工程總承包模式走的是市場推動的自然成長路經(jīng)，發(fā)、承包雙方均有主動性，我國工程總承包走的是由政府行政發(fā)文推動的被動性路徑，發(fā)包方（投資方）缺乏主動性，即所謂的市場需求“動力不足”。

在座談會中，企業(yè)認(rèn)為工程總承包模式發(fā)展速度有點(diǎn)慢，主要是業(yè)主（投資方）沒有主動釆用工程總承包模式的積極性，釆用工程總承包的意識不強(qiáng)。業(yè)主不愿放棄既有的權(quán)利和利益，對項(xiàng)目管理介入干預(yù)或控制太多。泰興有一家企業(yè)反映個把億的工程，業(yè)主竟從中分包了22項(xiàng)內(nèi)容?？偝邪こ瘫粯I(yè)主指定分包，隨意肢解現(xiàn)象較為普遍。企業(yè)普遍反映，工程總承包模式能否推行，決定權(quán)在業(yè)主手中?，F(xiàn)階段多數(shù)業(yè)主（無論政府投資還是國有企業(yè)投資），都不愿采用工程總承包模式，少數(shù)政府或國企業(yè)主選擇了工程總承包模式，但從立項(xiàng)到規(guī)劃到設(shè)計(jì)到招投標(biāo)到施工的全過程，業(yè)主們?nèi)詴赜檬┕た偝邪姆绞絹韺?shí)施工程總承包，或是對項(xiàng)目管理大力干預(yù)控制，或是指定分包，或是指定設(shè)計(jì)院。在本次調(diào)研涉及的房建、市政、公建領(lǐng)域內(nèi)，完備的真正意義上的工程總承包項(xiàng)目少之又少。調(diào)研組分析認(rèn)為，深層次的原因有四個。

一是投資一個項(xiàng)目，采用工程總承包模式，總價(jià)高于或持平現(xiàn)行的施工總承包模式，就失去了競爭力。當(dāng)施工總承包模式能以同樣的工期，同樣的質(zhì)量達(dá)到交鑰匙的要求，業(yè)主當(dāng)然會選擇施工總承包模式，就不會產(chǎn)生選擇工程總承包模式的主動性和積極性。

二是現(xiàn)階段業(yè)主方已形成的既有的權(quán)力和利益格局，不愿被打破。實(shí)施工程總承包模式不僅僅是對建筑業(yè)資源配置格局的調(diào)整，更是對業(yè)主手中的權(quán)力和利益的轉(zhuǎn)移，業(yè)主自然沒有采用工程總承包模式的主動性和積極性。

三是習(xí)慣的慣性使然。發(fā)包方選用施工總承包已經(jīng)駕輕就熟，有一種自然的抵觸工程總承包模式的惰性。

四是誠信氛圍缺失。特別是項(xiàng)目造價(jià)的定價(jià)過程中，業(yè)主對承包商的報(bào)價(jià)是不信任的，對承包商的總管能力是不信任的。萬一項(xiàng)目做砸了，最終損失的是業(yè)主自己。業(yè)主感到采用工程總承包模式風(fēng)險(xiǎn)太大，所以沒有采用工程總承包的意愿和積極性。

（三）工程總承包運(yùn)行機(jī)制缺失現(xiàn)象分析

“游戲已經(jīng)開始了，游戲規(guī)則還沒有制定好?！边@是基層企業(yè)對工程總承包缺少運(yùn)行機(jī)制的形象比喻。在工程總承包模式實(shí)施過程中出現(xiàn)的扯皮，反復(fù)協(xié)調(diào)，拖延工期，部門無法作為等情況，發(fā)、承包雙方（主要是發(fā)包方），都有缺位和越位的現(xiàn)象，造成了實(shí)施中的困惑和困難。也從另一個角度反映出，我們?nèi)鄙僖?guī)范性、程序性的制度，缺少工程總承包運(yùn)行機(jī)制的建設(shè)。通過座談會和問卷調(diào)查反映的意見比較集中的有：

1、規(guī)劃設(shè)計(jì)階段。業(yè)主所提供的招標(biāo)資料顯得比較簡單，設(shè)計(jì)意圖不明顯，功能要求過于籠統(tǒng)等。泰興有一個工程項(xiàng)目，開工后，業(yè)主不斷提升要求，導(dǎo)致一個月內(nèi)4次變更設(shè)計(jì)。在問及最容易發(fā)生爭議的問題時有82家企業(yè)選擇了＂工期延誤和責(zé)任分擔(dān)＂，占72.56%，

問卷問及業(yè)主提供的主要招標(biāo)資料時，選擇“初步設(shè)計(jì)”的有46家，占40.7%，選擇“部分施工圖設(shè)計(jì)”的有59家，占52.2%，選擇可研報(bào)告的有40家，占35.3%，選擇項(xiàng)目需求的有43家，占38%，選擇方案設(shè)計(jì)的有47家，占41.59%。這里表明，業(yè)主提供的招標(biāo)資料名目不一，是業(yè)主急于招標(biāo)，前期工作時間太短，資料質(zhì)量較低，會給承包方的投標(biāo)（概算、采購、施工組織設(shè)計(jì)、報(bào)價(jià)）和項(xiàng)目實(shí)施等后續(xù)階段帶來很多的協(xié)調(diào)，變更，帶來拖延工期，難以工程結(jié)算等問題。

113份問卷，上述問題的選擇回答的比率較為分散，幾乎都在35%~50%這個區(qū)間，表明在規(guī)劃設(shè)計(jì)階段，缺少規(guī)范性約束機(jī)制，業(yè)主方顯得隨意和急躁，承包方顯得難以適從。

2、合同制定和合同定價(jià)階段。目前工程總承包沒有符合工程總承包本質(zhì)意義的合同范本，各地政府主管部門通常的做法是參考工程總承包合同形式，結(jié)合本地實(shí)際情況制定合同，但這種合同條款的約定更像是施工總承包合同。在工程總承包合同定價(jià)方面，采用總價(jià)合同的存在增、減造價(jià)的反復(fù)協(xié)調(diào)現(xiàn)象，有的業(yè)主對自己有利的就嚴(yán)格執(zhí)行總價(jià)，對自己不利的，就要調(diào)減合同總價(jià)，致使工程結(jié)算不順利。在問及最容易發(fā)生爭議的問題時，有86家企業(yè)選擇了“合同結(jié)算及價(jià)格調(diào)整”，占76%。

問卷問業(yè)主會采用何種計(jì)價(jià)方式時，選擇“總價(jià)合同”的有69家，占61.06%，選擇“單價(jià)合同”的41家，占36.28%。實(shí)際操作中，業(yè)主一般會按概算報(bào)出一個總價(jià)，讓投標(biāo)人下浮多少百分點(diǎn)，以此為合同總價(jià)。更為離譜的是在工程實(shí)施過程中，業(yè)主會不受合同約束隨意提高設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，增加工程項(xiàng)目總量，但還不允許調(diào)增總價(jià)。業(yè)主權(quán)力上的強(qiáng)勢，讓承包方履約難度加大，利潤空間被壓縮。以工程總承包的合同范本和規(guī)范的定價(jià)計(jì)價(jià)規(guī)定所形成的約束機(jī)制顯得非常必要。

3、合同的履約階段和結(jié)束階段。在這兩個階段發(fā)、承包雙方會產(chǎn)生很多爭議，扯皮現(xiàn)象，而這些現(xiàn)象的最終解決，往往是以業(yè)主的強(qiáng)勢，承包方的退讓來實(shí)現(xiàn)的。工程總承包實(shí)施過程中解決爭議的機(jī)制尚沒有法制化，總承包合同雖有對爭議可釆用訴訟解決的約定條款，但在實(shí)際過程中，有96家企業(yè)選擇了＂協(xié)商解決＂的方式，占問卷總數(shù)的84.95%。這表明發(fā)、承包雙方依法處理爭議的意識較為淡薄，現(xiàn)行的法律尚不具備處置工程總承包爭議的機(jī)制，工程總承包項(xiàng)目在實(shí)施的過程中還會遇到來自地方的法律法規(guī)的制約或沖撞。如在項(xiàng)目決策審批，招標(biāo)投標(biāo)，從業(yè)人員資格管理、質(zhì)量安全管理、市場監(jiān)管等方面現(xiàn)行的法律法規(guī)都是針對傳統(tǒng)的施工總承包模式的。各地方現(xiàn)行的行業(yè)法律法規(guī)并不支持工程總承包模式。工程總承包模式立法滯后，需加大立法力度。

4、在非迪克合同條款中，有一個很重要的約束條款即工程索賠條款，國外成熟的工程總承包合同中，索賠約定是一個專門的章節(jié)來體現(xiàn)的，約定也很細(xì)很全面。這是一條高壓線，誰也觸碰不得。這對保護(hù)發(fā)、承包雙方的責(zé)、權(quán)、利起到至關(guān)重要的作用。而且還有保障索賠約定正常履行的法律仲裁判決機(jī)制。在座談會上，中建八局針對各企業(yè)發(fā)言中流露出的發(fā)、承包雙方責(zé)、權(quán)、利不對等的埋怨情緒，特別提到他們在國外實(shí)施工程總承包項(xiàng)目時運(yùn)用索賠條款維護(hù)自己的權(quán)益。他們認(rèn)為，國內(nèi)推行工程總承包模式，應(yīng)該重視對非迪克合同條款中的索賠條款的研究和應(yīng)用。這對推行工程總承包健康發(fā)展是非常有益的。非迪克合同條款中的索賠條款，從另一個角度表明，是對建筑領(lǐng)域誠信文化培育的催熟劑。是建立信用機(jī)制的配套措施，因此，要重視研究和運(yùn)用。

5、發(fā)、承包雙方都缺乏復(fù)合型專業(yè)人才和實(shí)施工程總承包的經(jīng)驗(yàn)積累，雙方都缺乏預(yù)見的判斷能力，等于摸著石頭過河。建立工程總承包復(fù)合型人才培訓(xùn)機(jī)制非常緊迫。

6、工程總承包項(xiàng)目施工過程中，業(yè)主不僅直接參與控制，主管部門還要求工程監(jiān)理全程監(jiān)控。工程總承包市場需具有相當(dāng)實(shí)力的第三方咨詢公司和項(xiàng)目施工全程管理機(jī)制，來做發(fā)、承包雙方的協(xié)調(diào)人和參謀長，參與工程總承包的全過程監(jiān)管。

三、穩(wěn)健推進(jìn)工程總承包模式的建議

工程總承包模式是從國外引進(jìn)的，它在國外有很適宜的生存條件，能發(fā)揮自身的優(yōu)勢，但引進(jìn)國內(nèi)，尚沒有適合它生存的土壤，它的優(yōu)勢可能變成劣勢，需要有一個“洋為中用”，培育、轉(zhuǎn)換、循序漸進(jìn)的過程。我們不能教條地、機(jī)械地理解它的優(yōu)勢，離開了本國的實(shí)際，照搬照抄，勢必會走彎路。

（一）我們要澄清對工程總承包模式認(rèn)識上的3個誤區(qū)。一是不能認(rèn)為所有工程項(xiàng)目都適合采用工程總承包模式。工程總承包是一個大的概念，從工程專業(yè)劃分角度看，EPC模式（設(shè)計(jì)-釆購-施工）適用于石油、化工、交通（高鐵、高速公路），環(huán)保，大型城市基礎(chǔ)設(shè)施，商業(yè)中心等公建項(xiàng)目，DB模式（設(shè)計(jì)-施工）適用于住宅、辦公用房、普通市政項(xiàng)目等。從我國現(xiàn)行的建筑管理體制和現(xiàn)有的建筑產(chǎn)能看，EPC模式（設(shè)計(jì)——采購——施工）、D B模式（設(shè)計(jì)——施工）、PC模式（釆購——施工）、EPCM模式（設(shè)計(jì)-釆購-項(xiàng)目施工管理）和傳統(tǒng)的施工總承包（DBB）模式（設(shè)計(jì)、招標(biāo)、施工分開的模式）將會在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)并存；二是不能認(rèn)為所有建筑公司都能承接工程總承包工程項(xiàng)目。應(yīng)該是具有特級房建資質(zhì)和綜合甲級設(shè)計(jì)資質(zhì)的，綜合管理能力較強(qiáng)的建筑公司可承接工程總承包項(xiàng)目，其余的可做施工總承包，再有部分公司可做專業(yè)分包；三是不能認(rèn)為可以用“聯(lián)合體”承接工程總承包任務(wù)?！奥?lián)合體”投標(biāo)僅是一種過渡的辦法，“聯(lián)合體”不是工程總承包優(yōu)質(zhì)資源的真實(shí)集聚，達(dá)不到設(shè)計(jì)施工深度融合的目的。在推進(jìn)過程中，不宜提倡“聯(lián)合體”投標(biāo)，并應(yīng)逐步讓其退出競爭序列。

中國現(xiàn)階段適時推行工程總承包，符合中央提出的供給側(cè)改革的要求。優(yōu)質(zhì)建筑資源通過市場化配置而集聚，其企業(yè)行為表現(xiàn)為轉(zhuǎn)型升級，同時必然會淘汰陳舊落后的建筑產(chǎn)能。在建筑產(chǎn)能結(jié)構(gòu)上形成寶塔型結(jié)構(gòu)，上部為綜合管理能力強(qiáng)的工程總承包公司，中部為專項(xiàng)施工能力強(qiáng)的各專業(yè)公司，底部為勞務(wù)公司或勞務(wù)市場。

（二）推進(jìn)工程總承包模式的量化目標(biāo)前瞻

推進(jìn)工程總承包模式不是大面積全面推開。根據(jù)國外的成功經(jīng)驗(yàn)和

中國今后20～3 0年左右建筑市場的遠(yuǎn)景推算，采用工程總承包模式的項(xiàng)目可占工程承包市場規(guī)模的30%~40%為宜。

江蘇省要在房建領(lǐng)域內(nèi)培育和形成具工程總承包綜合能力的可參與國際總承包競爭的施工企業(yè)2 0～3 0家；可參與國內(nèi)房建、市政工程總承包競爭的施工企業(yè)50～70家。政府扶持，企業(yè)自強(qiáng)。其余公司找準(zhǔn)定位，做精專業(yè)分包。還有一部分公司再做一段時間的施工總承包，優(yōu)勝劣汰，淘汰陳舊落后的建筑產(chǎn)能。采用工程總承包模式的房建、市政工程項(xiàng)目，利潤率要穩(wěn)定在5%~10%之間。

（三）積極穩(wěn)妥推進(jìn)工程總承包模式的建議

國務(wù)院（2016）93號文，江蘇省（2017）151號文，江蘇省招辦（2018）3號文的發(fā)布，是對前段工程總承包推行過程所出現(xiàn)的問題的糾偏，對進(jìn)一步規(guī)范和指導(dǎo)下一步開展工程總承包具有十分重要的意義。但從本次調(diào)研所收集的信息分析看，上述三個文件對基層在推行工程總承包中所暴露出來的問題，尚未完全覆蓋，需在此提出，供領(lǐng)導(dǎo)和主管部門決策時參考。

從總體推動角度，需進(jìn)一步培育工程總承包細(xì)分市場，變政府推動為市場推動。要解決市場需求的動力問題。讓投資方有主動性和積極性，政府、發(fā)、承包三方形成合力，共同推進(jìn)工程總承包的健康發(fā)展。我們應(yīng)當(dāng)促進(jìn)市場供求關(guān)系的均衡發(fā)展，鼓勵更多的多元投資主體釆用工程總承包模式， 

1、除規(guī)定政府投資、裝配式建筑應(yīng)釆用工程總承包模式外，還應(yīng)鼓勵國有投資項(xiàng)目，民營投資項(xiàng)目積極釆用工程總承包模式。最近國務(wù)院又放開了國內(nèi)2 2個行業(yè)外國投資的限制，這對培育工程總承包細(xì)分市場有促進(jìn)作用，投資主體的多元化有利于解決“市場動力不足”的難題。

2、引導(dǎo)和培育工程總承包企業(yè)具有獨(dú)立承擔(dān)工程總承包項(xiàng)目的綜合能力。工程總承包細(xì)分市場主體將分為三類，一是業(yè)主單位，二是工程總承包單位，三是全過程工程咨詢服務(wù)單位。江蘇的房建企業(yè)絕大多數(shù)是從做D B B（設(shè)計(jì)、施工分開招標(biāo)模式）起步的，其C的能力較強(qiáng)，E、P的能力普遍較弱，針對自身E、P能力較弱的短板，要建立設(shè)計(jì)、造價(jià)、合同、安全、質(zhì)量、風(fēng)險(xiǎn)、信息等七個重要控制目標(biāo)的管理程序和運(yùn)行機(jī)制，提高自身的對工程總承包的管控能力和管理水平。

3、省招辦（2018）3號文要求使用住建部和國家工商總局制定的工程總承包合同示范文本。該合同文本系2011年制定，且該文本為非強(qiáng)制性使用文本。該合同文本把EPC的有關(guān)條款與D B的有關(guān)條款混合在一起，沒有形成發(fā)、承包雙方責(zé)、權(quán)、利對等的閉合條約，容易引起使用的不便。更主要的是對索賠的約定沒能覆蓋工程總承包的全過程，也沒能對發(fā)、承包雙方作對等的約束?，F(xiàn)在各地工程總承包合同幾乎是僅套用了一個合同形式，合同主要條款則更多地是施工總承包的內(nèi)容。這也是現(xiàn)階段工程總承包推進(jìn)困難的原因之一。省招投標(biāo)辦需抓緊制定EPC、DB、EPCM等分類合同范本。給基層分類指導(dǎo)，進(jìn)一步規(guī)范發(fā)、承包雙方的行為。

4、梳理現(xiàn)行的法律法規(guī)，制定急需適用的法規(guī)。清理不適用法規(guī)和建立新的為工程總承包保駕護(hù)航的法律法規(guī)顯得非常緊迫。

5、制定工程總承包各合同范本，須重視工程索賠條款的制定。工程索賠在非迪克合同條款占有很重要的位置，對規(guī)范發(fā)、承包雙方行為具有強(qiáng)制性，對建立誠信機(jī)制和營造誠信氛圍非常必要。同時要建立解決索賠爭議的法律機(jī)制，一旦產(chǎn)生索賠爭議，要有從協(xié)商到仲裁判決的法律強(qiáng)制力。

6、要警惕融資風(fēng)險(xiǎn)，防止地方政府為EPC而做舉債EPC,最后形成地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。這對國家來講具有潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。政府引導(dǎo)投資多元化時，要建立為工程總承包服務(wù)的融資體系和保險(xiǎn)體系。要引導(dǎo)和支持工程總承包公司增強(qiáng)自己的融資能力，這也是解決江蘇總承包公司融資能力不強(qiáng)的重要舉措。

7、加強(qiáng)工程總承包公司綜合能力的培育，特別是人才隊(duì)伍建設(shè)。要建立培育、培訓(xùn)工程總承包復(fù)合型人才的機(jī)制?；鶎悠髽I(yè)當(dāng)前最缺的是具有設(shè)計(jì)、采購和項(xiàng)目全面管理能力的人才。企業(yè)應(yīng)當(dāng)設(shè)置設(shè)計(jì)總監(jiān)、造價(jià)總監(jiān)、采購總監(jiān)、技術(shù)總監(jiān)和施工總監(jiān)，而且這些總監(jiān)不僅具備本崗的專業(yè)理論知識和獨(dú)當(dāng)一面的能力，而且應(yīng)該了解和熟悉其它總監(jiān)崗位的專業(yè)知識。這些總監(jiān)還應(yīng)具備研判能力、預(yù)見能力以及豐富的經(jīng)驗(yàn)。還應(yīng)設(shè)置項(xiàng)目統(tǒng)籌經(jīng)理，他應(yīng)具備統(tǒng)攬從設(shè)計(jì)到投標(biāo)到釆購到施工運(yùn)維的業(yè)務(wù)能力，對合同定價(jià)和工程造價(jià)有堅(jiān)實(shí)的管控能力，這樣才能實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)和施工的深度融合。

8、建立市場化運(yùn)作的工程咨詢公司，代行工程總監(jiān)和工程主管部門的部分職能，對業(yè)主負(fù)責(zé)，協(xié)調(diào)好業(yè)主與工程總承包商之間的關(guān)系，為工程的順利進(jìn)行依法提供全過程的第三方服務(wù)。

在現(xiàn)階段大力推進(jìn)工程總承包，無疑是本行業(yè)一次深刻的變革，但它代表著行業(yè)發(fā)展的方向，是社會生產(chǎn)力進(jìn)步對建筑資源重新配置的要求，我們必須堅(jiān)定信心，適應(yīng)這一發(fā)展方向，在前階段工作和己取得的成果的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持政府引導(dǎo)，市場主導(dǎo)的做法，努力培育工程總承包細(xì)分市場，使工程總承包模式逐步占據(jù)市場的主導(dǎo)地位，充分發(fā)揮工程總承包的優(yōu)勢，借此機(jī)遇，大力培育江蘇一批綜合實(shí)力強(qiáng)、能參與國際、國內(nèi)工程總承包市場競爭的知名品牌總承包商，使江蘇建筑強(qiáng)省的實(shí)力始終處于全國領(lǐng)先位置?。ㄕ{(diào)研組成員 ：于國家、李斌、孫振意、唐來順、陳高中）